广州市人民政府法制办公室主任  吴明场

在当前全省开展解的放思想学习讨论，为政府法制工作注入了强大发展动力。政府法制机构必须抓住机遇，着眼全局，锐意进取，开拓创新，深入查找工作中存在的不足，转变观念，拓展工作思路，研究制定新办法、新对策，推进政

府法制工作有新的进展、新的突破。

一、        正视现实，认清不足，查找存在的问题

随着依法治国方略的推进，特别是建设法治政府的推进，政府法制事业得到了快速发展，但与民主法制建设的形势要求相比，还存在一些问题:

一是政府法制工作在政府工作中的全局性、基础性地位作用尚未充分体现。按照目前的现状，政府法制机构往往被定位为本级政府的办事机构，充当本级政府的参谋、助手和法律顾问，在政府整体工作中主要处于幕后的地位，在全面推进依法行政、建设法治政府中的组织、协调作用目前尚未得到充分体现。

二是政府法制机构上下联动、整体推进的“一盘棋”局面还未实现。上级政府法制机构对下级政府法制机构，政府法制机构对部门法制机构的指导、帮助作用还较为薄弱。

三是政府法制机构各项职能的规范化、制度化还不健全。目前，除了政府立法、行政复议等职能有明确的法律依据，其他政府法制机构承担的大量工作，例如执法监督、规范性文件审查方面仅有地方性法规依据，而法律顾问、推动依法行政方面缺乏法律依据，显得效力不足。并且与其他职能部门存在职能交叉，影响了这些工作的有效开展。

四是政府法制建设还存在很多硬件、软件上的缺陷。经费、办公条件、人员编制的不足，尤其是基层政府法制机构力量薄弱，规格不高，是当前制约政府法制建设中存在的重大体制性障碍。

五是制度建设方面还存在很多问题。如立法中存在不适当的部门保护和地方保护倾向；立法不适当地干预市场行为；对行政机关重权力轻责任和义务，对行政管理相对人重义务和责任而轻权利；公众参与度不够；立法的前期论证和后评估制度薄弱，以至部分立法操作性差，实施困难等。规范性文件审查工作还需进一步规范与完善。由于规范性文件前置审查工作开展不久，个别部门和区、县还未充分认识这项工作的重要性，以至不送审查、不送备案的现象依然为数不少；规范性文件统一发布制度执行得还不够好；规范性文件的质量仍有待进一步提高；工作人员的业务工作能力还需进一步加强。

六是行政层级监督工作需进一步加强。行政执法监督法律体系不够完善；行政执法监督的权威性还没树立；联动监督机制和长效监督机制尚未形成；行政执法督察的作用未能充分发挥；行政执法责任制还未全面开展与落实；行政执法评议考核制度还需进一步完善；依法行政工作考评体系还有待建立与完善。

行政复议能力需进一步加强。目前行政复议机构，特别是基层行政复议机构力量较为薄弱，复议渠道还不够畅通，办案质量与效率需进一步提高。

此外，法律顾问角色还需进一步强化。目前法制办为市政府处理了大量政府法律事务，为市政府提供各项法律意见、代理市政府诉讼等，但与其“顾问”角色还有较大差距，如其处理法律事务的职能还没有固化，没有专门的内设机构处理法律专业事务，处理民事法律关系等还比较滞后等。

二、找准定位，提高地位，突破发展的瓶颈

一是要充分发挥政府法制机构在全面推进依法行政，建设法治政府中的协调服务、督促指导、政策研究和情况交流作用，积极从“幕后”转到“台前”，在政府决策、制度建设、层级监督及法律顾问方面更主动、积极地发挥作用。

二是在做好各项综合协调工作的同时，积极探索作为法律专业机构的优势和特点，积极主动地为政府的重大决策、重要行政措施把好法律关，为政府依法协调处理重大、复杂、疑难问题出谋划策。

三是要重视和加强政府法制自身建设的立法和规范政府行为的立法，为推进政府法制建设和依法行政提供强有力的制度保障。

四是要建立完善上下联动、整体推进的工作机制，上级政府法制机构要采取工作会议、定期培训、工作报告等方式加强对下级政府法制机构的指导和帮助。

五是要加强政府法制机构队伍的建设，对内要建立学习型机关，加强人员素质的提高，对外要广纳贤才，借用“外脑”。同时要积极争取扩大法制机构的人员编制，充实法制机构力量。

三、拓宽思路，大胆创新，寻求政府法制事业的新发展

一是以提高制度建设质量为核心，进一步加强政府立法工作。第一，探索建立动态的立法机制。在立法计划中期调整制度的基础上，按照“成熟一个，立一个”的原则，更加灵活地确定立法项目，做到“当时而立法”，用以及时解决在改革发展稳定中遇到的突出问题；第二，建立完善立法项目的分析评估机制，特别是成本效益分析制度；第三，政府法制机构要更主动、全面地进行立法，在部门起草过程中全程参与并加强指导，同时积极进行综合性法规、规章的起草工作；第四，要进一步完善政府立法工作的公众参与机制，在指导和监督部门起草过程中的公众参与工作的基础上，积极发挥政府法制机构在推动公众参与中的主导作用，完善公众意见采纳情况的说明和反馈制度；第五，探索建立行政立法后评估制度，对规章的实施情况进行定期的评估，并及时予以修正。

二是进一步做好规范性文件的审查备案工作，维护法制统一。第一，进一步推进规范性文件审查工作的规范化。在开展行政规范性文件全面清理工作的基础上，建立全市统一的行政规范性文件数据库，加强对规范性文件的统计工作；第二，完善行政规范性文件管理的有关制度，如以提高质量为重点，从文件制定的公开、透明入手，健全文件制定公众参与制度；建立政府和部门年度规范性文件制定计划摸底制度以及对重大、复杂规范性文件制定的前期介入制度等。同时视实际需要研究制定全面性的规范性文件管理细则或单项的规章制度。

三是加强行政执法监督工作，促进行政执法行为的规范化。第一，完善行政执法监督法律体系，为行政执法监督工作提供制度保障。建议尽早出台相关法律、法规和政府规章，明确各级政府法制机构的监督主体地位，赋予政府法制机构必要的纠正权和处置权，明确各种检查、督促和制裁手段的条件和标准。第二，加强监督主动性，拓展监督方式和渠道。改变“被动监督”的局面，积极主动开展监督，建立健全重大案件报告制度、重大案件提前介入制度、行政执法案卷评查制度，通过书面检查、听取汇报、受理群众投诉、明查暗访、联合检查等多种方式，提高监督实效。第三，完善行政执法评议考核制度，全面落实行政执法责任制。充分发挥政府法制机构在落实行政执法责任制中的主导作用，继续完善行政执法评议考核指标体系，建立健全考评的公众参与机制、联合考核机制和长效考评机制，考评结果纳入各级行政机关的绩效评估范围，并在此基础上逐步建立科学合理的依法行政评价考核机制；严格实施《广州市行政执法责任追究办法》，使责任人员受到应有的处理，使行政执法责任制真正落到实处。第四，以规范行政自由裁量权为重点，进一步规范行政执法行为。我市现正抓紧起草《广州市行政执法自由裁量权规定》，并研究以规范行政处罚自由裁量权项目做试点，然后逐步向全市推行。第五，建立法律实施情况报告制度，加强法律实施检查。政府法制机构定期或不定期组织开展法律实施情况检查；各级行政机关定期向政府法制机构报告法律法规的宣传和实施情况、配套措施的制定和实施情况、对违法行为的处理情况及其他法律实施的重大情况。第六，强化行政执法督察和行政执法协调职能，纠正行政执法违法行为。建议修改《广东省各级人民政府行政执法监督条例》，明确政府法制机构可以作出行政执法督察决定书，并赋予相应的制裁权力。同时畅通群众投诉的渠道，加大督查的查处力度，树立行政执法督察的权威性。积极主动开展行政执法协调，加强对行政执法不作为行为的协调，理顺不同执法主体和执法行为之间的权限、衔接和配合关系。第七，加强与其它监督部门的沟通合作，形成监督合力机制。政府法制机构与人事、监察等其他具有监督权的部门，通过建立共同监督或层级监督联系制度，加强信息互动，整合监督资源，使政府法制机构对“事”的监督与人事、监察部门的对“人”的监督相结合，提高监督的实效性和权威性。

四是加强行政复议工作，充分发挥行政复议在促进行政机关依法行政、构建和谐社会的作用。第一，建立复议与信访的互接机制，方便行政相对人寻求救济。如可在信访局设立复议受理点，方便群众行使复议权利；第二，建立行政复议专家咨询和论证制度。对存在较大争议、专业性难度较大、法律适用存在重大分歧的复杂案件，通过征求意见、召开论证会等方式征求专家意见；第三，建立行之有效的行政复议简易程序。一方面尽量简化内部工作流程，通过专人负责的快速案件受理处理模式，对申请人提出的行政复议不属于行政复议受案范围或由于其它原因明显不符合受理条件的，当场告知申请人不能受理及不能受理的理由，同时对依法遵循其他途径解决问题给予指引；第四，建立重大案件分析制度。利用法制机构刊物、网站等载体，定期登载政府及各部门重大或疑难案件的分析报告，并向各区（县）、各部门派发，指导部门依法行政。

五是强化法律顾问职责，为政府重大决策、重大行政措施出谋划策。第一，充分整合法制办内部资源优势和政府资源，成立政府法律顾问常设机构，明确将为市政府提供各项法律意见、代理市政府应诉等法律服务纳入法律顾问常设机构的工作职责范围；第二，通过建章立制明确政府法律顾问常设机构的职责、功能及运作等，将其承担的各项法律事务制度化、标准化，使政府法制机构更好地承担政府法律顾问这一角色；第三，发挥其处理民事法律事务等法律服务的作用，特别是为市政府的重大决策、合同行为等法律事务提供法律意见。

                                                        2008年4月15日