国务院法制办公室副主任 郜风涛

　　(2010年1月22日)

　　时值岁末年初之际，各地方、各部门的工作都非常繁忙。国务院法制办决定此时召开行政复议工作规范化建设座谈会，充分表明这次会议对做好当前和今后一段时期的行政复议工作具有重要意义。这次会议的主题是：总结回顾我国统一的行政复议制度建立以来行政复议工作取得的各项成就，认真分析新形势下行政复议工作面临的挑战和机遇，深入研究如何以行政复议工作规范化建设为抓手，全面推动全国行政复议工作持续健康发展。

　　下面，围绕这次会议的主题，我讲三个问题：

　　一、肯定成绩，查找不足，切实增强做好新形势下行政复议工作的使命感、责任感和紧迫感

　　我国统一的行政复议制度自1990年底建立以来，经历了一个从无到有，从小到大，从弱到强的过程，实现了跨越式的发展，取得了显著的成绩。

　　(一)行政复议的制度框架初步得以确立。

　　1990年12月24日，《行政复议条例》的公布施行，标志着我国统一的行政复议制度开始形成。在总结《行政复议条例》实施经验的基础上，1999年4月，全国人大常委会公布了《行政复议法》，进一步完善了行政复议制度，突出了行政复议的救济功能，确立了公开公正、及时便民的原则，程序规定也更加符合行政复议的要求。2007年，国务院公布了《行政复议法实施条例》，使《行政复议法》的规定进一步得到细化和落实。这些法律、行政法规的出台，初步确立了符合中国国情并体现行政复议特点的制度框架，形成了行政复议与行政诉讼并行并立的行政救济制度。

　　(二)行政复议的救济功能初步得到显现。

　　《行政复议条例》施行的八年间，全国年均行政复议案件约3万件，低于同期行政诉讼案件。《行政 复议法》把维护相对人合法权益作为首要目的，极大地激发了人民群众申请行政复议的积极性。2000年，全国行政复议案件超过之前年均案件的一倍以上，达到7万多件。此后，全国行政复议案件持续增长，2005年首次突破了9万件。目前，全国行政复议案件与同期行政诉讼案件基本持平，不少地方的行政复议纠错率超过行政诉讼。这表明，行政复议的救济功能已经初步得以彰显。

　　(三)行政复议的应有地位初步得到认可。

　　随着行政复议工作的发展，各地方、各部门对行政复议地位的认识也在不断深化。从《行政复议条例》将行政复议视为具体行政行为，到《行政复议法》将行政复议作为行政机关自我纠正错误的一种监督制度，经历了第一次认识上的飞跃。党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会以来，党中央、国务院更加重视行政复议工作，行政复议工作又经历了第二次认识上的飞跃。大家所熟悉的中办发[2006]27号文件，首次将行政复议定位为关系社会和谐稳定、关系党的执政地位的一项重要工作，并强调要通过充分发挥行政复议制度的重要作用，力争把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部。这是党中央、国务院对行政复议工作的极大肯定，也是对行政复议工作提出的很高要求。2006年12月，国务院召开了全国行政复议工作座谈会，明确了新时期开展行政复议工作的总体思路。2008年2月，国务委员兼国务院秘书长马凯同志在出席全国行政复议工作经验交流暨“双先”、“双优”表彰大会时，又对加强行政复议工作提出了新的要求。这表明，行政复议工作在党和国家的工作全局中的地位明显得到提升。

　　(四)行政复议的专门队伍初步形成。

　　行政复议工作的发展，促进了行政复议专门队伍的壮大。《行政复议法》施行后，随着行政复议案件数量的快速攀升，行政复议专门队伍建设明显加强。比如，国务院法制办在2001年组建行政复议处的基础上，于2006年3月专门设立了行政复议司，专职行政复议人员从原来的4人增加到19人;省级政府法制办也普遍设立了行政复议处(其中重庆设有三个处，北京、天津、黑龙江、吉林、辽宁、浙江、湖南、广东等地设有二个处)，专职行政复议人员平均达到5.1人。较大的市和其他市、县也陆续增配了专职和兼职行政复议人员。在国务院部门中，国家发改委、公安部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、环境保护部、卫生部、人民银行、海关总署、税务总局、工商总局、银监会、证监会等14个行政复议任务较重的部门，也相继设立了行政复议处并配备了专职行政复议人员。这些都为行政复议工作的进一步发展提供了有力的组织保障。

　　在充分肯定成绩的同时，也要清醒地看到，我们还面临着许多困难和问题，与党中央、国务院的要求相比，与人民群众的期望相比，行政复议工作还有相当大的差距，主要表现在：一是行政复议制度还不能够完全适应新形势的要求，需要进一步完善;二是行政复议工作整体状况尚不尽人意，行政争议比较集中的市县两级的行政复议工作还处于起步阶段;三是一些地方和部门的领导对行政复议工作认识不够到位，忙于应付信访、疲于应对诉讼，在行政复议方面投入精力不够;四是一些行政复议机构存在消极畏难情绪，将一些事关群众切身利益的城市拆迁、农村征地及其补偿安置方面的案件拒之门外，对该受理的案件不能做到积极受理，对该撤销、变更的案件不能做到公正裁决;等等。

　　上述问题的存在，集中表明当前行政复议工作规范化建设还严重滞后。如果再不正视并解决这些问题，行政复议的公信力就会受到损害，人民群众对行政复议制度的信赖感就会受到削弱，行政复议队伍的事业心就会受到动摇，行政复议工作来之不易的局面也会因此而受到影响。作出这样的判断，绝对不是危言耸听。2006年以来，在行政争议仍然居高不下、行政诉讼案件稳步上升的同时，全国行政复议案件连续下降，行政复议维持率连续上升，最近一些地方的市县行政复议机构在机构改革中被撤并。“一降一升一并”的现象是一种警讯，不容忽视。对此，我们必须强化危机意识、忧患意识，积极应对挑战，创造条件、迎难而上，紧紧抓住当前党中央、国务院高度重视行政复议工作的有利时机，以行政复议工作规范化建设为抓手，推动全国行政复议工作再上一个新台阶。

　　二、抓住重点，创新思路，大力推动行政复议工作规范化建设

　　2009年，国务院法制办以行政复议工作规范化建设为主线，在案件办理、体制创新和指导监督等方面作了一些新的探索，取得了一些新的成效。在案件办理方面，认真把好法律关、事实关、裁决关和善后关，坚持依法办案、公正裁决，提高了办案质量和效率。全年收到行政复议申请831件，办结799件;在受理的86件案件中，已经作出裁决的65件，其中作出维持裁决的37件，占结案总数的56.9%，作出变更、确认违法等裁决的28件，占结案总数的43.1%。对裁决维持的案件，凡是发现有关规范性文件或者其他关联行为有错误的，也都及时作了纠正。在体制创新方面，进一步推进行政复议委员会试点工作，黑龙江、河南、江苏、广东等一些地方的试点方案已经付诸实施并取得了初步经验。在指导监督方面，开展了全国行政复议系统的“双先”、“双优”表彰，组织了市县行政复议专项检查，鼓舞了士气，促进了工作。可以说，这些做法和成效，为在全国推动行政复议工作规范化建设，提供了经验、夯实了基础。

　　推动行政复议工作规范化建设，涉及面广，头绪众多，必须针对实践中存在的突出问题，抓住关键点、找准突破口。当前，要着力在以下五个方面下功夫：

　　(一)不断规范行政复议立案受理工作，切实保障行政复议渠道畅通。

　　立案受理工作规范，是行政复议工作规范的起点。目前，行政复议渠道不畅，与立案受理的有关工作没有做好有直接关系。因此，必须采取以下措施切实加以改进。

　　一是要通过规范行政执法文书，落实行政复议权利告知制度。《行政复议法实施条例》规定了行政复议权利告知制度，要求行政机关在执法时必须主动向行政相对人告知行政复议权。这一制度只有通过规范行政执法文书才能得到有效落实。各地方、各部门要对现有行政执法文书格式进行一次检查、清理，凡是没有载明行政复议权利告知内容的，要抓紧修订完善。

　　二是要探索行政复议受理环节下移的有效措施。行政复议受理工作要贴近基层、贴近群众。在具备条件的县(市)，可以在乡、镇或者街道、居民点设立行政复议受理中心，代为接受有关行政复议申请，并负责宣传行政复议法律知识、解答群众咨询。

　　三是要加大对立案受理工作监督的力度。各地方、各部门都要抽出一定的精力，通过接受投诉、备案审查、重点抽查等方式，纠正该受理不受理的违法行为。要通过立案受理工作的监督，深入分析不予受理背后的原因，督促、帮助行政复议机构解决实际困难和问题。

　　(二)抓紧建立符合行政复议特点的办案规则，切实提高行政复议办案的质量和效率。

　　办案程序规范，是行政复议工作规范的核心。行政复议办案是依申请而启动的裁判性活动，不同于政府立法和行政执法工作，也不能简单等同于一般的行政层级监督活动。要依照有关法律、法规的规定，认真总结实践经验，形成体现行政复议特点的办案规则。

　　一是要理顺行政复议机构与被申请人的关系。目前，在一些地方和部门，存在着这样一种值得注意的倾向：在行政争议引发信访、行政诉讼时，被访、被诉行政机关的领导高度重视，又批示、又督办，甚至亲自接访或者出庭应诉，当然这本身也是无可厚非的。但是，当行政争议引起行政复议时，被复议行政机关的领导则无动于衷、不闻不问，既不按期答辩，也不依法举证，甚至要求行政复议机构对其违法、不当的行为迁就照顾。有的政府法制机构也不能认真履行职责、摆正自身位置，不善于通过配合上级行政复议机构办案来争取领导对政府法制工作的支持，反而热衷于为被申请人充当“说客”，替有关职能部门“摆平”问题。这样下去，不仅行政复议办案的质量和效率无法保障，而且也容易使矛盾纠纷积累和上移。对此，政府法制机构要强化责任意识，积极支持、配合上级行政复议机构依法办案。今年，国务院法制办将采取措施，对国务院行政复议机构与省部级行政机关的行政复议关系依法加以规范。

　　二是要认真把好行政复议办案的事实关、法律关、裁决关、善后关。根据我们这几年的办案体会，对于当事人争议的事实问题，要注意按照“重视现场调查、不唯书面材料”的原则，不轻信当事人的单方陈述，不搞闭门办案，确保“事实查得清”;对于案件涉及的法律问题，要注意按照“以我为主、兼听各方”的原则，不依赖被申请人的一方解释，广泛征求立法机构、专家和 相关部门意见，确保“法律用得准”;对涉案实体利益的处分，要注意按照“坚持原则、灵活处理”的原则，在分清是非的前提下，结合被申请人自行纠正工作失误的决心和能力，引导双方当事人寻求化解争议的最佳方式，确保“裁决效果好”;对于裁决执行中的后续事宜，要注意按照“裁前制定预案、裁后加强督办”的原则，把可能影响社会稳定的事件消灭在萌芽阶段，确保“案结事能了”。国务院法制办将进一步总结经验，拟订行政复议办案规程，引导各级行政复议机关规范办案，力争把每个案件都办成法律上站得住、实践中行得通、当事人信得过、历史检验叫得响的“铁案”。

　　三是要正确用好和解、调解手段。一方面，要依照《行政复议法实施条例》的规定，充分运用和解、调解手段化解行政争议。对于案情简单、法律关系清楚、争议不大的行政复议案件，可以尝试在立案受理环节以和解、调解方式结案。另一方面，要严格遵守和解、调解的法定条件，避免违法和解、调解或者强迫和解、调解，防止过分夸大和解、调解作用的倾向。此外，还要积极探索行政复议与行政调解相结合的有效途径，积极为实施“大调解”积累有益经验。

　　(三)着力抓好行政复议队伍建设，切实提升行政复议人员的专业化水平。

　　队伍建设到位，是行政复议工作规范的条件。从目前情况看，队伍建设与工作需要仍然很不适应。为了保证行政复议案件的及时、公正办理，行政复议人员不仅要达到一定的数量，还必须使他们具备与履行职责相适应的品行、专业知识和业务能力。对这个问题，中办发[2006]27号文件和《行政复议法实施条例》都有明确要求，当务之急是采取有效措施，落实这些要求。

　　一是要以办案人数合法为目标，争取行政复议机关抓紧落实行政复议人员。《行政复议法实施条例》规定，行政复议办案应当由2名以上行政复议人员参加;行政复议机关应当依照规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。目前，不少地方和部门特别是市县两级行政复议机构，人员落实情况还很不理想，行政复议人员没有达到2名的最低办案人数。如果办案人数都不合法，办案程序是否合法，作出的决定是否公正，很容易引起质疑。因此，要把保证办案人数合法作为衡量行政复议工作是否规范的重要指标，加强督促检查，严格评议考核。

　　二是要以提高行政复议人员专业化水平为目标，抓紧推行专职行政复议人员资格制度。专职行政复议人员资格制度，是在公务员队伍内部针对特定岗位实行的资格制度。推行这项制度，既有利于提高专职行政复议人员的整体素质，也有利于增强行政复议岗位的吸引力，保障行政复议队伍的相对稳定性。目前，一些地方和部门已经开始试行这项制度，国务院法制办将在认真总结各地实践经验的基础上，尽快在全国行政复议机构中推行这一制度。希望各级行政复议机构对此给予高度关注，充分参与、建言献策。

　　(四)大力加强《行政复议法》及其实施条例的配套制度建设，尽快完善行政复议制度体系。

　　制度体系完善，是行政复议工作规范的保障。《行政复议法》及其实施条例规定的许多好的制度，还没有完全得到贯彻落实。各地方、各部门要抓紧建立健全这方面的配套制度，切实为开展行政复议工作提供依据。同时，对现行行政复议制度存在的一些与实践发展不相适应的问题，也要着手加以解决。总体上看，行政复议制度不适应的问题主要有三个方面：一是《行政复议法》对行政复议的法律定位还不够清晰，需要按照中办发[2006]27号文件的有关规定进一步明确。二是《行政复议法》确立的行政复议体制机制还不够完善，不能完全体现最大限度化解行政争议的要求。三是行政复议与行政诉讼、信访等制度的关系还不够顺畅。

　　为了进一步完善行政复议制度，国务院领导早在2006年就要求适时启动《行政复议法》的修订工作。今年，修订《行政复议法》已经列入国务院立法计划。这里我想强调，修订《行政复议法》关系到行政复议的工作大局和行政复议制度的未来走向，各地方、各部门都要密切关注、积极参与。从近期的工作安排看，有四件事需要大家共同做好：一是要结合办案实践，抓紧研究提出需要通过修订《行政复议法》解决的主要问题。这项工作要在五月底前完成，问题清单请送国务院法制办行政复议司汇总。二是要按照有利于进一步发挥行政复议功能的要求，对修订《行政复议法》需要解决的问题提出具体立法建议。三是要配合国务院法制办做好有关立法调研工作。四是国务院法制办确定的开展行政复议委员会试点的地方，要及时总结试点经验，为修订《行政复议法》提供支撑。

　　(五)认真抓好行政复议案件统计和重大行政复议决定备案工作，切实解决行政复议工作中的突出问题。

　　做好行政复议案件统计和重大行政复议决定备案工作，是行政复议工作规范的基础。当前，要进一步完善行政复议统计项目，严格执行行政复议统计数据上报时限，加强行政复议统计分析，及时掌握行政复议工作的动态，为有关机关作出决策提供准确根据。要结合目前正在进行的修订行政复议统计报告制度的工作， 研究解决行政复议与行政诉讼统计口径不一致的问题，切实推动行政复议报备软件系统的应用和完善。各地方、各部门对修订行政复议统计报告制度的意见和建议，要在二月底以前书面反馈给国务院法制办行政复议司。同时，要进一步明确重大行政复议决定的备案范围，加大对重大行政复议决定的备案审查力度，强化对行政复议的个案监督。

　　总之，推进行政复议工作规范化建设，头绪多、任务重、难度大。要深入研究、周密部署、稳妥推进，通过制定量化指标、明确责任主体、加强监督考核等方式，确保行政复议工作不断取得新成效。

　　三、振奋精神，扎实工作，努力推动行政复议工作取得新进展

　　做好新时期的行政复议工作，离不开各级政府和政府部门领导的重视、支持，也离不开各级政府法制机构的扎实工作。关于各级政府和政府部门领导如何重视、支持行政复议工作，国务院领导近年来已经多次提出了明确要求。这里，我着重就政府法制机构如何做好政复议工作，提三点要求。

　　(一)政府法制机构的领导要提高认识，切实把行政复议工作作为新时期政府法制工作的增长点和着力点抓紧抓好。

　　大家知道，随着我国社会主义法律体系的初步形成，政府立法方面的任务将会逐渐减少，行政复议日益成为政府法制工作新的增长点和着力点。没有立法任务的市县政府更是这样。应当说，绝大多数政府法制机构的领导对这个问题认识是到位的，抓行政复议工作是得力的，行政复议工作的成效也是显著的。他们克服诸多难以想象的困难，提出了许多很好的思路，摸索了许多很好的方法，创造了许多很好的经验。同时也应当看到，还有个别领导存在着安于现状、消极等待的现象，甚至牢骚满腹、怨天尤人。对此，我想强调，政府法制机构的领导都要真正把行政复议工作摆到应有的位置，切实履行好领导、谋划、推动、督促本地方、本部门行政复议工作的职责。为此，一是要亲自过问，做到主要领导经常抓，分管领导具体抓。二是要关心干部配备，把有干劲、有能力、有思路的得力干部调整到行政复议岗位上来。三是要积极创造条件，逐步解决行政复议的办案经费、办案场所、办案设备和办案用车等方面的实际需求。

　　(二)行政复议人员要自强不息，切实为行政复议事业的发展拼搏奉献。

　　行政复议工作担负着维护群众切身利益、促进社会和谐稳定、巩固党的执政地位的庄严使命，行政复议人员应当为从事这样一个有意义的工作而倍感荣幸和自豪，并为推动行政复议工作的发展不懈努力。

　　一是要明确责任，坚定信心。行政复议人员要增强政治意识，坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，树立正确的荣辱观、名利观、得失观，多想自己能为行政复议工作做些什么，少问行政复议工作能为自己带来什么，在身处逆境时善于进行积累，在身处顺境时善于抓住机遇，在行政复议工作发展中不断实现人生价值。

　　二是要认真学习，增长才干。行政复议人员要认真学习履行行政复议职责所必需的各方面知识，注重掌握行政复议工作的内在规律，努力形成符合行政复议特点的思维方式，不断提高行政复议工作的能力和水平。

　　三是要砥砺品格、培养作风。行政复议人员要以对党和人民高度负责的态度，坚持原则、忠于法律、铁面无私，受得了辛苦、守得住清苦、经得起艰苦，真正做到依法办案、公正办案、廉洁办案。

　　(三)行政复议机构要加强指导监督工作，切实形成全国行政复议“一盘棋”。

　　行政复议是一项整体性、系统性、关联性很强的工作。各级行政复议机构要通过开展行政复议指导监督工作，加快形成全国行政复议“一盘棋”的局面。

　　一是要抓好行政复议工作的监督检查。要及时了解本地方、本系统的行政复议动态，帮助研究解决下级行政复议机构工作中的实际困难，指导处理好行政复议工作中带有根本性、普遍性的问题。

　　二是要加强行政复议实务培训和交流。要通过行政复议实务培训和经验交流，提高行政复议办案能力和水平，促进不同行政复议机构对于同类案件的裁决结果保持基本一致，不同行政复议人员对于同一法律规范的适用意见保持基本一致。

　　三是要组织行政复议共性问题的研究，实现实务界与理论界的良性互动。

　　四是加大行政复议的宣传力度，为行政复议工作发展创造良好的舆论氛围。

　　国务院法制办将在继续依法稳妥办理国务院行政复议案件的同时，更加重视做好全国行政复议指导监督工作。一是通过《行政复议工作动态》这一平台，及时通报、交流重要的行政复议工作情况;二是建立行政复议决定备案制度，加大对省部级行政复议决定的监督力度;三是通过确立行政复议示范点和联系点等方式，发挥典型引导的效果;四是参照司法机关的做法选编行政复议案例，促进行政复议办案经验共享;五是对行政复议工作规范化建设拟订量化指标，作为监督考核的重要依据;六是争取每年年底召开一次行政复议专项会议，对做出突出成绩的单位进行表彰，激励先进、鞭策后进。此外，还将在组织推动全国行政复议理论研究、新闻宣传和提升行政复议系统凝聚力方面抓好几件实事。

　　行政复议工作任务繁重，责任重大，使命光荣。我们一定要认真贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神，认清形势，不辱使命，开拓创新，扎实工作，通过大力推动行政复议工作规范化建设，努力使全国行政复议工作再上一个新的台阶。