编者按：行政规范性文件是行政权力的细化和延伸，加强对行政规范性文件的管理，就是加强对行政权力的监督和制约。行政规范性文件涉及的范围广，内容多，数量庞大，对行政规范性文件监督和管理一直是行政管理上的一个难题，本文结合广州市管理行政规范性文件的实践经验，提出行政规范性文件管理的有效方式——前置审查制度，构建和完善了行政规范性文件前置审查制度的主要框架，并对政府法制机构在规范性文件管理中的地位和作用进行认真的思考。

　　行政规范性文件虽不属《中华人民共和国立法法》所规定的法的渊源，但在行政管理领域，行政规范性文件以其数量最多，使用范围最广，而成为政府及其工作部门履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能的主要依据。行政规范性文件质量的高低，关乎政府职能能否合理配置、恰当履行，关乎行政相对人权益能否得到保障，关乎社会管理各方面的发展方向、发展路径和发展速度，关乎法治政府的建立。为防止行政规范性文件制定的无序和行政权力的滥用，加强行政规范性文件监督管理，建立规范性文件的前置审查制度是保证行政行为合法性，防止行政权力滥用，保护行政管理相对人权利的有效途径。本文结合广州市的实践，重点针对行政规范性文件前置审查制度的建立、规范、完善谈几点粗浅的看法。

　　一、前置审查制度是行政规范性文件管理的更有效方式

　　(一)行政规范性文件的管理方式随着法治进程不断深入和不断完善。

　　1、行政规范性文件监督管理的基本依据。

　　《宪法》第108条和《地方组织法》第59条明确规定，县级以上人民政府改变或者撤销所属各工作部门的不适当的决定、命令和指示。这是加强行政规范性文件监督管理的最根本的依据。

　　2、备案审查制度作为行政规范性文件监督管理早期方式的建立。

　　早在上世纪九十年代初，对行政规范性文件的管理就已经纳入到设立不久的各级政府法制机构的监督视野中。1992年，随着国务院《法规规章备案规定》的发布实施，各地政府也按照层级监督的原则普遍建立起行政规范性文件备案审查制度，这个制度的特点就是对行政规范性文件进行事后监督。

　　3、在依法治国、建设法治政府的背景下，前置审查制度逐步建立。

　　随着依法治国方略的确立，国家政策对行政规范性文件的监督管理提出了更高的要求。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)第(十三)项明确规定：“行政规范性文件未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得发布施行”，这里的“合法性审查”，为行政规范性文件前置审查制度的建立提供了重要了政策依据，各地也对行政规范性文件前置审查制度制定了专门的管理规定。本世纪初，前置审查制度在地方政府逐步推广。

　　(二)前置审查制度是行政规范性文件管理的更有效方式。

　　行政规范性文件备案审查制度的确立明确了行政规范性文件的监督主体和监督方式，但由于缺乏科学的管理配套制度，备案审查制度实施多年，难有实效，陷于制而不备，备而不审、审也难纠的尴尬被动局面。与备案审查制度相比，行政规范性文件前置审查制度是在依法行政、建设法治政府的背景下，在弥补备案审查制度的缺陷基础上而建立的，最主要的突破在于政府法制机构在行政规范性文件发布之前就进行审查，而不是发布之后进行监督审查，这样可以把行政规范性文件的不适当性、违法性问题消灭在发布之前，有效阻止侵害行政相对人合法权益的行政规范性文件的发布。

　　以广州市为例，1992年建立了备案审查制度，由于事后监管的方式使得备案率低，没有专门机构，专职人员负责，难以推动开展工作，也无法取得监督效果，政府规范性文件基本上是政府交一件办一件，而部门规范性文件管理基本处于放任的状态。2004年，建立了前置审查制度以后，经统计，政府规范性文件的审查率达95%以上，部门规范性文件审查率在75%以上，而按照审查意见需要修改完善即政府法制机构提出修改意见的文件，政府规范性文件达70%以上，部门规范性文件达80%以上。在所有经过政府法制机构前置审查的行政规范性文件中，尚没有出现一例违法的情形。广州市规范性文件的有效管理为广州市规范抽象行政行为，建设法治政府、优化发展环境、落实科学发展、构建和谐社会提供了有力的制度保障。

　　二、完善行政规范性文件前置审查制度的框架设计

　　行政规范性文件前置审查制度作为强化行政监督、建设法治政府的一项基础性工作，涉及广泛、关乎全局、影响深远。如不进行周密的制度设计，科学合理的实施，该项制度则不能真正发挥规范政府行为，建设法治政府的作用，最终导致对该项制度自身合理性的质疑。因此，准确的把握前置审查制度内涵，正确厘清需要明确的问题，完善相关制度，是建立、完善前置审查制度的必然要求。

　　(一)前置审查制度是以政府法制机构审查为核心的一系列的管理制度。

　　在前置审查制度建立之初，一个普遍的质疑是仅凭法制机构一个处几个人就能对各职能部门数量庞大、专业性强、内容复杂的文件进行把关吗?这样的质疑是基于对前置审查制度的片面的认识。前置审查制度不仅仅就是政府法制机构在规范性文件发布前进行的“合法性审查”程序，而是政府法制机构作为本级政府规范性文件管理部门而建立起来的涵盖规范规范性文件起草、公众参与、审查、审议、发布、清理、责任追究等各个环节的一系列管理制度。

　　(二)建立行政规范性文件前置审查制度应当确立的三个前提。

　　1、行政规范性文件审查的范围。

　　行政规范性文件的范围是一个概念清晰但实践中却难以界定并易产生分歧的问题。规范性文件一般定义为政府及其职能部门依据法定职权和程序制定并公开发布的，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，一定时期内反复适用的文件。但政府及其职能部门所制定发布的公文种类繁多，内容复杂，如何区分种类，准确界定规范性文件的范围并非易事。行政规范性文件前置审查的范围如限定过窄，不利于该项制度发挥应有的作用，定义过宽，又容易浪费大量的行政成本。

　　对此，我们认为，除以下情形外文件应当纳入规范性文件前置审查的范围：一是内部管理制度，包括仅对政府及其部门实施的人事、行政、外事、财务管理等对公民、法人和其他组织权利、义务没有直接影响的内部规则;二是公布城乡建设、经济社会文化事业发展规划或纲要的文件;三是公示办事时间、办事地点等事项的便民通告;四是为实施专项工作任务明确有关部门职责的工作方案、工作计划;五是应对突发公共事件的应急管理预案;六是向上级行政机关的请示和报告;七是对具体事项作出的行政处理决定;八是其他对公民、法人和其他组织不具有普遍约束力的文件。

　　2、规范性文件前置审查的内容

　　规范性文件前置审查的内容既包括规范性文件的实体内容，也包括规范性文件的制定程序。对于制定程序的审查，主要审查起草阶段是否进行充分论证，是否经过集体讨论通过，重大复杂问题是否进行充分的公众参与、是否统一发布等;对于内容的审查，政府法制机构主要进行合法性审查和合理性、可行性审查。合法性审查主要围绕是否违反法律法规和规章的规定以及是否违法设定行政相对人的权利和义务等等，而合理性、可行性审查，政府法制机构可以结合公众意见、专家意见及相关部门的意见是否被充分研究和吸收来进行判断。

　　3、规范性文件前置审查的效力

　　规范性文件前置审查的效力关涉到政府法制机构在前置审查工作中的职责定位，关涉到责任的承担，因而对规范性文件前置审查的效力各地有不同规定。有的地方规定，未经规范性文件前置审查，或者未按照政府法制机构审查意见进行修改而发布的规范性文件不得作为行政管理的依据;有的地方规定，政府法制机构对各部门报送的规范性文件，仅仅应当负责提出合法性和合理性的审查意见。

　　我们认为，行政规范性文件前置审查制度应当具备以下效力：第一，未经政府法制机构合法性审查的规范性文件不得发布施行，这一点已在《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)第(十三)项中得到确立;第二，经政府法制机构前置审查但未被同意发布的行政规范性文件不得发布施行;第三，擅自发布未经政府法制机构审查或审查未通过的规范性文件，政府法制机构可以宣布该文件无效，行政相对人可以拒绝执行。

　　(二)建立行政规范性文件前置审查制度应当配套的四项制度。

　　政府及其职能部门的规范性文件涉及领域广泛、专业性强且数量庞大，做好规范性文件前置审查是一项繁复的工作，也是系统工程。行政规范性前置审查制度只有配套建立公众参与制度、统一文号和统一发布平台制度、定期清理制度和发布责任制度等，方能使行政规范性文件前置审查这一建设法治政府的基础性工作真正发挥实效。

　　1、公众参与制度——提高规范性文件质量的保障。

　　公众参与是提高规范性文件的科学性、合理性、可行性的重要保障，也是公民有序参与政府管理的重要渠道。政府法制机构一般着重于规范性文件的合法性审查，政府法制机构的职能定位也使单纯的行政规范性文件前置审查制度在中立性上易受到质疑。公众参与制度，制定行政规范性文件应当听取公众意见、召开座谈会或论证会，涉及重大复杂问题的，听取专家意见，可以增强规范性文件制定的透明性，使规范性文件的质量得到保障。

　　广州市从2006年开始将公众参与作为规范性文件制定的必经程序，起草部门在起草规范性文件时必须征求行政相对人的意见，对涉及面广、重大复杂的文件，还通过网络或媒体面向社会征求意见，取得了良好的社会效果。从广州市的实践看，将公众参与作为规范性文件制定的必经程序，增强政府法制机构在公众参与工作中的主导性，可以避免现实中普遍存在的公众参与流于形式的弊病。

　　2、统一文号和统一发布平台制度——实现规范性文件全面、统一管理的保障。

　　规范性文件发布文号一般由发布机关自行确定，哪些是规范性文件，哪些不是，从文件的文号中没法进行识别。针对上述问题，由政府法制机构对经过合法性审查的行政规范性都统一配给发布文号，即为行政规范性文件明确“身份标识”，凡没有取得统一文号的文件则不得作为行政管理的依据。这一制度使行政相对人轻易识别行政规范性文件是否经过政府法制机构审查，强化了对行政规范性文件制定发布的社会监督，促进了以前置审查为核心的规范性文件管理制度的贯彻落实。湖南、深圳等地已就此进行了有益探索。

　　在规范性文件的发布载体上，目前比较普遍的统一发布做法是所有的行政规范性文件统一由某个公开媒体进行发布，具体可以是政报专刊或报纸、网络等媒体。但这一做法只解决了公开发布的问题，缺点是可查询性差，没有汇总、分类、统计的功能。对行政管理相对人来说，查询政府及职能部门曾经颁布的规范性文件和现行有效的规范性文件，还不是一件容易的事情。因此，建立一个规范性文件统一发布电子平台，存储现行有效的行政规范性文件及规范性文件历史数据，既有助于行政相对人查询，又有助于政府法制机构管理行政规范性文件。

　　有了上述两项制度，行政管理相对人和监督机关就可以轻易识别哪些属于有效的行政规范性文件，便可实现规范性文件全面、统一的管理。

　　3、行政规范性文件的定期清理制度——提高规范性文件质量的根本要求。

　　长期以来，由于没有明确的规范性文件的统一管理部门，部门规范性文件管理处于各自为政的状态，除了政府的部署外，部门少有主动的清理。大量的规范性文件不能随社会政治、经济、文化等实际情况的变化而适时地进行修改或废止，成为科学发展，社会进步的阻碍。建立规范性文件定期清理制度，实现规范性文件清理的常规化、日常化管理是提高规范性文件质量的根本要求。

　　规范性文件有效期制度是实现规范性文件清理常规化、日常化的重要制度，即规定的有效期届满未进行清理重新公布的，则自动失效，有效期制度健全了规范性文件的“退出机制”，这使整个文件体系能够吐故纳新，形成日常性的良性循环的文件清理机制。

　　4、行政规范性文件的发布责任制度——强化前置审查效力的保障。

　　“无责任则无义务”。如果行政机关制定的行政规范性文件未经政府法制机构前置审查就擅自发布，政府法制机构或者立法机关发现该文件未经审查或者存在适当的地方，那么，后果可能是该文件可能被宣布无效或者被撤销，实际上后果也仅限于此，行政机关并不承担责任。因此，某些部门或职能机构在不需要承担责任的情况下，从部门利益出发，往往制定并擅自发布一些不适当的行政规范性文件。

　　在某些行政规范性文件管理相对较好的省市，已有行政规范性文件发布责任的规定，但这些规定也往往过于抽象，如规定“提请监察机关追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任”，这些规定既缺乏具体内容又难以执行，最后都难免流于形式。除了笼统的规定文件发布者的行政责任，07年以来，广州市已把规范性文件的管理情况纳入到年度行政执法评议考核，并在摸索完善之中。

　　要确立行政规范性文件的发布责任制度，首先要细化行政规范性文件的发布责任，如直接规定对直接责任人和单位行政处分的责任，并区分不同的违反行政规范性文件发布制度的情形，并针对不同情形规定不同的责任，使行政监察部门便于操作;其次，行政监察部门要加强与政府法制机构的协作，政府法制机构应及时向行政监察部门移送行政规范性文件违法发布的案件。

　　三、政府法制机构的定位和应对

　　规范性文件前置审查制度的建立，对于政府法制机构来说，是责任、是挑战、更是机遇。

　　(一)定位：政府法制机构是规范性文件的监督者和管理者。

　　近年来，政府法制机构通过不断的探索实践，在法治政府建设上起到不可小视的推动作用，如信息公开制度的建立、公众参与制度的建立，行政程序、行政裁量权的规范、重大决策的程序等都是通过政府法制机构的探索，先在地方建立制度再至全国推开。政府法制机构正是通过一项项具体制度的建立，推进了政府法治建设的进程，同时，也实现了政府法制机构自身地位的提高，进而在推动法治建设上再起更大的作用。推进依法行政，建设法治国家，制度建设是基础，规范性文件是制度建设的重要载体。对规范性文件管理，政府法制机构不能仅仅定位于“审查”，不能仅仅定位于规范性文件制定的“法律顾问”和“文字秘书”，而应当以本级政府规范性文件的监督者和管理者的身份来谋划规范性文件管理，实现规范性文件管理的制度化、系统化、科学化，从而为完善依法行政体系，建设法治政府起推动作用。

　　(二)应对：把握大局、了解实情、解放思想，为改革创新、科学发展提供制度保障。

　　当前，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，改革和发展面临前所未有的挑战。行政规范性文件作为制度建设的重要载体，做好相关工作涉及广泛，影响深远，是一项艰巨的任务。对于政府法制机构来说，把握大局，是做好规范性文件管理应当坚持的指导思想;依法行政，是做好规范性文件管理的目标;解决实际问题是做好规范性文件管理的出发点和落脚点;解放思想是做好规范性文件管理的保障。政府法制机构应当胸怀科学发展的大局，以广阔的视野、发展的眼光，即要严格保障依法行政，又不能简单、机械理解照搬法律条文，要善于全面深入领会国家法律、法规和宏观政策的精神实质，处理好依法行政与改革创新、先行先试的关系，做好规范性文件管理工作，促进社会经济各项事业在法治的轨道上更好更快地发展。