编者按：2009年全国副省级城市政府法制工作座谈会于9月中旬在西安召开。本次会议的主要议题是落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》，交流、探讨在新时期如何创新政府法制工作的新思路、新举措，交流、分析如何解决政府依法行政、建设法治政府实践中存在的重点、难点和热点问题。本期刊载广州市政府法制办提交的发言材料《当前政府推进依法行政中存在的主要问题及解决对策》。

　　《全面推进依法行政实施纲要》实施五年来，在国务院法制办的大力推动下，地方各级人民政府越来越重视依法行政工作，逐步加大建设力度，我国依法行政的水平已经有了较为明显的改善，法治政府的蓝图初具规模。就广州市来说，依法行政工作经过五年的发展，在各方面均取得了显著的成绩，政府职能转变和行政管理体制改革通过贯彻行政许可法和深化行政审批制度改革得以深入推进，政府制度建设质量因有利于科学发展的制度的建立健全而显著提高，政府法制机构法律服务水平的提高有效保障了政府决策制度的科学化，民主化与法制化、法制监督的不断强化提升了政府与部门行政行为的规范性，广州市依法行政工作与法治政府建设呈现良性发展的大好趋势。在肯定成绩的同时，我们仍需在总结回顾依法行政的实践经验的基础上充分认识其中存在的不足或者障碍，这样才能对症下药，更好更快的推进依法行政工作和法治政府建设进程。

　　一、当前我国推进依法行政、建设法治政府中存在的主要问题

　　近年来，我国各级政府紧紧围绕依法行政、建设法治政府的基本方略，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，积极探索政府建设规律，在推进依法行政方面取得了明显进展。但是，距离2014年建设法治政府的目标只有5年时间，当前依法行政工作与《纲要》确定的基本建成法治政府的目标仍有较大差距，主要表现在:

　　(一)推进依法行政、建设法治政府尚未成为政府及其工作部门的重点工作、基础工作。部分地方政府、政府工作部门尚未充分认识到推进依法行政、建设法治政府的重要性与使命感，甚至认为这仅是政府法制机构的职责工作，而没有将其作为本级政府、本部门的重点工作、基础工作来推进。如维稳工作、纠风工作等一年召开几次会议部署和督促，而依法行政或者政府法制工作几年都开不了一次会议。这说明领导干部依法行政的观念和能力尚须进一步加强。

　　(二)法律的权威性尚未完全树立。经过多年的探索与建设，我国的社会主义法律制度体系已基本建立。但由于我国有五千年的封建专制历史，人治观念较为顽固，法律至上的信念尚未深入人心。虽然依法治国已经成为我党的治国方略，但是依法行政并未在法律制度上得到根本的确认，依法行政的诸多内容尤其是行政程序距离制度化、规范化程度还尚存差距，依法行政在社会治理中的重要性需要进一步提高。

　　(三)政府法制机构定位尚未明确，职能较弱，严重制约发展。目前，政府法制机构的定位仅仅是本级政府在法律事务方面的参谋、助手和法律顾问，在政府整体工作中主要处于幕后的地位，政府法制事业的发展存在严重的体制障碍。一是职能偏弱，没能渗透到政府工作的全局，政府法制机构在全面推进依法行政、建设法治政府中的“统筹规划、部署落实、督促检查、协调指导”职能难以有效发挥;二是职能依据不足，除政府立法、行政复议职能有明确的法律依据外，执法监督、规范性文件审查方面仅有地方性法规或规章依据，而法律顾问、推动依法行政方面缺乏法律依据，显得效力不足;三是地位边缘化，政府法制机构法定职能不到位，甚至经常被安排一些与本职工作无关的临时性任务，严重影响本职工作的正常开展。

　　(四)政府法制机构建设尚未完善，尚未形成上下联动机制。政府法制机构，尤其是基层政府法制机构，在自身建设上还存在许多硬件、软件上的缺陷，力量薄弱。一是资源匮乏，经费、办公条件、人员编制不足，与繁重的工作任务不相适应是各级政府法制机构普遍存在的问题，矛盾十分突出。从地方政府法制机构来看，除少数几个较大城市外，大多数城市法制机构都极为薄弱。二是队伍整体素质不够高，政治素质、业务素质和工作能力有待提高，人才交流、培养、晋升机制有待完善。三是上级政府法制机构对下级政府法制机构，政府法制机构对部门法制机构的指导、帮助作用还较为薄弱，政府法制机构上下联动、整体推进的“一盘棋”局面还未形成。

　　这些存在问题，制约着我国各级政府依法行政工作的有效推进，也影响了建设法治政府的进程。

　　二、进一步推进依法行政、加强法治政府建设的对策

　　(一)充分发挥政府法制机构在依法行政推进工作中的主力军职能作用，整合优化行政资源，全盘推进法治政府建设

　　推进依法行政、加强法治政府建设并非仅仅是政府法制部门的职责，只有全盘调动可利用的行政资源，才能更为有效地推动法治政府建设。

　　一是要加强依法行政的组织领导，政府法制机构应当主动积极发挥其在推进依法行政、建设法治政府中的“统筹规划、部署落实、督促检查、协调指导”职能作用，将推进依法行政工作作为政府法制部门的主要职责，推动在国务院法制办及各地法制机构设立依法行政指导、督促机构，有规划、有计划的统筹依法行政工作，每年可以推出一项或数项依法行政的重点工作措施。

　　二是要强化政府法制机构的职能依据，为政府法制机构的执法监督、规范性文件审查，特别是法律顾问、推动依法行政等职能提供国家层面的直接法律依据。

　　三是紧抓《纲要》实施五年之际，建议国务院法制办推动在全国范围内开展依法行政评估与示范活动，通过测评达到找准差距和各地经验交流的目的，以评估示范活动带动依法行政工作新一轮的发展，通过政府法制部门在评测活动中的组织指导工作提高法制部门推进依法行政的主动性和影响力。《纲要》提出的目标是要用十年左右的时间基本建成法治政府，为了评价这个目标是否实现，国务院法制办可在2014年启动法治政府验收工作。

　　四是推广深圳等地政府法律事务的经验，在政府法制机构推行设立法律顾问机构，进一步明确法制部门政府法律顾问的角色，充分发挥法制部门作为政府依法行政的参谋、助手和法律顾问的作用

　　(二)加强政府决策制度建设，提高政府决策的科学化、民主化程度

　　行政决策尤其是重大行政决策的出台与实施，事关社会群众的切身利益，必须在进一步强化对行政决策合法性审查的基础上，逐步提高行政决策的科学化和民主化。

　　一是要提高行政决策制定出台过程中的公众参与度，通过建立健全行政决策的听证制度、公众意见采纳情况说明制度等，促进公民利益表达诉求与政府回应的互动机制，通过积极拓展公民的有序政治参与提升行政决策的民主化程度。

　　二是要积极研究制定行政决策制度，建立健全重大事项集体决策、专家咨询、决策评估、决策反馈纠偏机制和责任追究制度，规范行政科学决策程序和行为。

　　(三)完善行政立法制度和机制，进一步提高制度建设质量

　　一是要处理好法律与改革的关系，积极引导改革。在充分肯定先行先试立法对国家经济社会发展的促进作用的基础上，推动中央政府在制度上赋予地方在改革发展中的先行先试的立法权，允许地方进行创设性立法，充分发挥地方立法灵活、贴近现实生活的优势和先行性、试验性作用，创设性地出台一些便于具体适用、有强大生命力的立法。

　　二是要建立法规规章相对集中起草制度，建立以政府法制机构为主导的、各部门以及公众与专家共同参与的起草模式，有效避免规章制定过程中的部门利益倾向。

　　三是要建立和完善行政立法公众参与制度，使公众参与行政工作从无序到有序、从随意性较大到规范化程度较高，全面提升立法公众参与的广度与深度，切实保障制度建设中行政相对人的知情权、参与权与表达权。

　　四是要开展立法项目成本效益分析制度，科学合理的确定立法项目;

　　五是要逐步将立法重心转移到规范政府行政行为和社会保障与公共服务上。

　　(四)加强政府层级监督，保证法律的有效实施

　　一是在国家尚未出台《行政程序法》之前，各地法制部门可以根据地方情况积极推动以地方性法规或政府规章的形式出台行政程序制度，规范行政行为，促进依法行政。

　　二是在部分地区开展自由裁量权规范化试点经验的基础上，可在全国范围内推行规范自由裁量权工作，以制度约束行政自由裁量权的行使，杜绝行政裁量权的恣意行使，在确保行政行为合法性的基础上提高行政行为的合理性。

　　三是加强行政复议和行政执法监督在行政层级监督中的作用，尤其是要加强对具体行政行为的个案监督，同时要合理整合现有的行政监督资源，发挥合力，完善行政相对人行政纠纷解决途径，切实保障其合法权益。