根据广州市人大常委会2009年度工作安排，市人大常委会拟听取和审议市政府关于依法行政的专项工作报告。为此，市人大常委会组织常委会组成人员、法制委员会委员和法制专业小组代表，成立依法行政工作专题调研组，对市政府落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)和《关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》)的基本情况，以及市政府在推进依法行政、加快法治政府建设方面的进展和主要成效、存在的主要问题和困难等进行了调研。这次调研的重点是了解市政府及其行政管理部门在制度建设、行政决策、行政许可、行政执法、行政监督及政府信息公开等方面的情况。

　　为使本次调研活动更具针对性和更富成效，市人大常委会委托广州社情民意研究中心对我市依法行政状况进行了民意调查，在市人大信息网上公开征求市民群众对我市依法行政工作的意见，并于10月28日、10月30日、11月2日组织召开了五场座谈会，分别听取部分市人大代表、市政协委员、行政相对人对广州市政府及市公安局、市工商局等十个重点调研单位依法行政工作的意见和建议。11月10日，市人大常委会依法行政调研组听取了李荣灿副市长代表市政府所作的依法行政工作情况汇报。11月11日至12日，调研组分为五个调研小组，分赴市公安局、市工商局、市交委、市城市管理综合执法局、市规划局、市国土房管局、市环保局、市教育局、市卫生局和市劳动保障局调研，听取了上述部门的主要负责人关于本部门依法行政工作情况的汇报。现将调研的主要情况报告如下：

　　一、市政府贯彻落实《纲要》、《决定》以来取得的主要成绩

　　近几年来，广州市政府高度重视依法行政工作，认真贯彻落实《纲要》、《决定》，在制度建设、行政决策、行政审批制度改革、行政执法、政务公开等方面都有了明显的进步。广州社情民意研究中心提供的民意调查报告显示，超过八成的受访者认为广州市政府的依法行政总体水平较五年前有很大改善。

　　(一)制度建设取得明显成绩

　　近年来，市政府十分注重制度建设，全面规范行政行为，为推进我市依法行政提供了强有力的制度保障。2004年至2008年，市政府在规范依法行政方面的政府规章共出台27件。此外，还制定了大量的规范性文件。制度建设取得了明显成绩，主要包括：一是国务院《纲要》下发后，市政府及时制定了《关于贯彻落实国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的实施意见》，明确了我市全面推进依法行政的目标、重点工作和措施。二是制定了《广州市实施〈中华人民共和国行政许可法〉若干规定》，对行政许可的实施机制、实施程序以及监督机制都作了明确的规定。三是制定了《广州市行政执法协调规定》，明确了市、区(县级市)政府法制机构在行政执法协调中的地位，建立了解决执法权限交叉问题的处理机制。四是在全国率先制定了《广州市行政执法自由裁量权规定》，确立了规范和限制行政执法自由裁量权的原则，为全面规范广州市行政执法自由裁量权提供了有力保障。五是制定了《广州市行政执法评议考核办法》、《广州市行政执法责任追究办法》，进一步完善了行政执法责任制。六是制定了《广州市行政复议规定》，在全国范围内率先进行了行政复议制度改革创新。七是在全国率先制定了《广州市政府信息公开规定》和《广州市依申请公开政府信息办法》，对政府信息公开的原则、范围、程序、责任等作了具体规定，完善了政府信息公开制度。八是出台了《广州市行政规范性文件管理规定》，建立了行政规范性文件的前置审查制度、有效期制度、统一发布制度，有效维护了法制的统一。九是按照《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的具体要求，以创建法治广州活动为契机，积极组织部署依法行政工作，积极研究制定《广州市全面推进依法行政建设法治政府五年规划(2010-2014年)》，明确工作重点。目前，全市已基本形成了统一领导、目标明确、重点突出、阶段推进的依法行政工作新格局。

　　近年来，市政府各行政管理部门在市政府的领导下，按照依法行政的要求，以规范行政行为为重点不断加强本部门在依法行政方面的制度建设。各部门通过出台各类规范性文件，不断创新和完善有关制度，进一步推进本部门依法行政。如市国土房管局通过制定《广州市国土资源和房屋管理局行政规范性文件管理规定》，对本部门规范性文件的有效期制度、紧急情况下规范性文件的制定程序、规范性文件备案等制度作出了细化规定。市交委为严格规范行政自由裁量权的运用，制定了《常见道路运输违法行为实施行政处罚裁量标准》等规范性文件。市环保局制定了《广州市环境保护局政府环境信息公开制度》等规范性文件，对主动公开和依申请公开的政府环境信息的内容、方式、程序和时限等作了明确规定。市卫生局根据国务院《纲要》和《广州市“四五”依法治市规划》的精神，结合我市卫生系统的实际情况，制定印发了《广州市卫生系统“四五”依法治理工作实施意见》，进一步规范了卫生行政执法行为和医疗执业行为，维护医疗服务市场秩序。

　　(二)依法决策、民主决策、科学决策有新的进步

　　第一，依法决策、民主决策、科学决策的观念进一步增强，行政决策程序进一步规范。市政府规定凡提交市政府常务会议决策的事项都先由市政府法制机构进行合法性审查，确保行政决策的合法性。为进一步推动公众参与行政立法，市政府出台了全国首部规范规章制定公众参与的地方政府规章《广州市规章制定公众参与办法》，将公众参与作为广州市规章制定的必经程序，严格规范了公众参与的范围、方式等，提高了公众参与度。目前，市政府正在积极研究制定《广州市政府重大行政决策程序规定》，将公众参与、专家咨询、合法性审查和政府集体决定的科学民主决策机制规范化、法定化。市政府各部门也不断完善本单位的工作规则，推进决策民主化、科学化。如市国土房管局严格落实重大事项集体决策制度，明确了本部门实行集体决策的事项范围、集体决策程序和办法，将编制或者修改土地利用总体规划和矿产资源规划草案，拟订土地利用年度计划草案，制定基准地价和协议出让最低价，确定土地使用权和探矿权采矿权出让底价、拍卖起叫价和挂牌起始价等，均纳入集体决策的事项范围。

　　第二，建立决策咨询专家库和法律咨询专家库。市政府试行政府部门聘请常年法律顾问制度，充分利用社会力量协助政府处理各类涉法事务。市政府各部门也不断完善行政决策专家咨询论证制度，行政决策程序进一步健全。如市公安局每年委托社会机构开展公众安全感与治安满意度调查，并根据民意调查的情况，进一步改进相关工作，并在全省公安系统中率先成立了由法学专家、法院法官、人大代表、知名律师等组成的法律顾问组，为该局行政决策提供全面的法律意见。

　　(三)依法实施行政许可的水平明显提高，行政许可制度改革工作进一步深入

　　第一，按照《行政许可法》的要求，不断优化许可流程，改革许可方式，提高行政效率，改善政府服务水平。市政府于2008年成立市政务服务中心，集中了31个涉及企业投资、经营、管理的主要市一级政府审批管理部门以及中央驻穗机构，入驻的行政许可及配套事项共783项(占市级审批事项的73.8%)，有450位窗口工作人员为市民和企业提供服务。市政务服务中心不断加强服务窗口建设，着力提升服务能力和服务水平，逐步建立起一门受理、集中办理、一站式服务运行机制和便民服务规范，得到了企业和市民的高度认可，开业至今，累计办理业务量达到91万件，群众满意度一直保持在99%以上。为进一步提升审批能力，深化并联审批制度改革，市政务管理办公室正牵头制定并联审批方案，准备2010年开始在规划申请、注册登记等方面实行部门间的并联审批，优化审批流程，实现信息共享，提高审批效率。

　　市政府有关职能部门通过采取网上办理、统一窗口等便民措施，逐步提高行政效率。如市国土房管局于2009年正式启动网上房地产中介企业资质年审和个人资质年审，房地产中介人员执业证年审实现网上预审;市市政园林局自2008年起在全市试点推行“数字市政网上受理”;市卫生局推行医师和护士注册的全国联网注册;市工商局启用外商投资企业网上登记系统和网上广告登记管理系统，其门户网站推出“企业名称预查”等便民服务。市政府各部门普遍建立了实施行政许可公示、一个窗口对外、听证和听取相对人意见、内部监督检查、对被许可人从事有关活动进行监督检查等一系列配套制度。通过实施这些制度，市政府各部门依法实施许可的水平明显提高。

　　第二，认真开展行政审批项目清理工作。市政府分别于1999年、2002年和2006年开展了三轮全市统一的行政审批制度改革工作，共对2700项行政审批项目进行了清理。经过三轮的行政审批制度改革，行政审批项目共削减70%。2009年，广州市启动了新一轮行政审批制度改革，对现有的816项行政审批项目作进一步精简，计划再精简50%，同时规范审批程序、优化审批流程、提高审批效率、完善行政审批监察机制。

　　近几年，市政府及其行政管理部门依法实施许可成绩明显。据民意调查报告显示，企业对市政府各行政管理部门依法审批的总体评价满意度为72.8%，认为较五年前有进步的比例达92%。

　　(四)行政执法行为进一步规范，执法水平有新的提高

　　第一，以相对集中行政处罚权工作为重点，深化综合执法改革工作。市政府从1999年起，开始推行相对集中行政处罚权制度，实行城市管理综合执法，解决了城市管理中多头执法的问题。2006年，为积极推进文化市场综合执法改革工作，成立了统一的文化市场综合执法队伍。2009年，成立广州市交通委员会综合行政执法局，开展交通领域的综合执法工作。通过综合执法领域的进一步拓宽，逐步理顺了行政执法体制，取得了较好的成效。2009年11月，成立广州市城市管理委员会，坚持“两级政府、三级管理、四级网络”的管理模式，以区域式城市管理为基础，整合市政、环卫、爱卫、综合执法等管理资源，强化城市管理基层和基础工作，进一步健全城市管理网络，推进市政和环境卫生维护一体化。

　　第二，开展“三梳理”工作，进一步规范行政执法工作。2006年，市政府对行政执法主体、行政执法依据和行政执法行为进行全面梳理，共梳理确认市级行政执法主体206个、现行有效的执法依据2601件、市级主体的执法行为9655项、受委托执法组织80个、受委托执法行为1307项，并通过网站向社会公布。

　　第三，加强执法队伍建设，严格依法执法。市政府及其行政管理部门坚持定期组织执法人员学习政策法规和业务知识，提高执法人员业务技能;推行执法资格考试和认证制度，推进执法工作的“透明化”建设，坚持公开执法依据、程序、执法人员、执法结果，落实各项公示制度;加强廉政教育，聘请“廉政监督员”，建立网上投诉机制，公布投诉电话，自觉接受市民群众对行政执法行为的监督。

　　近年来，市民群众对行政执法的满意度逐年提高，据民意调查报告显示，近八成受访市民和企事业人员认为政府行政执法行为较五年前“有明显进步”或“有一定进步”。

　　(五)政府信息公开工作扎实推进

　　2002年，市政府颁布了全国首部规范政府信息公开行为的规章《广州市政府信息公开规定》，对政府信息公开的原则、事项、程序、责任等作了具体规定，2006年又配套出台了全国第一部规范依申请公开政府信息工作的规章《广州市依申请公开政府信息办法》。通过建立政府信息公开制度，特别是重大决策事项的预公开制度，增强了政府工作的透明度，切实保障了公民的知情权、参与权、表达权和监督权。2005年下半年，我市被确定为全国政务主动公开和依申请公开制度建设试点;全国政务公开工作领导小组于2007年授予我市“全国政务公开工作先进单位”;市政府门户网站在中国政府网站绩效评估中获得地级市(含副省级城市)政府组第一名;市政园林局于2007年被确定为广东省政务公开示范点。

　　广州市政务服务中心作为推进政务公开、方便企业和群众办事、规范行政权力运行的重要平台，在信息公开工作上也取得了企业和市民的认可。市政务服务中心主要通过政务服务大厅、门户网站和部门网站有效拓展了政务公开途径，实现了政务公开立体化、多元化。具体措施有：一是在服务大厅各楼层分别设置了公示公告栏、液晶显示屏、LED显示屏、排队叫号机、触摸屏查询机等作为政务信息公开媒体;二是在大堂设立了政务服务咨询热线，并派专人在现场为市民、企业提供办事指引和广州市政务环境介绍;三是在政务服务中心门户网站上开通了办事指引、审批结果查询、受理公示、政府法规文件、在线咨询和投诉等栏目，并链接了部门网站，方便办事者快捷查询各部门政务信息。这些措施对于信息公开，方便群众办事取得了良好效果。

　　近年来，市民群众对政府信息公开工作的满意度逐年提高。民意调查报告显示，对政府信息公开现状，认为政府信息公开效果“好”或“比较好”的受访市民有四成三，受访企事业人员有六成九，受访市民和受访企事业人员对近五年来政府信息公开改善情况给予肯定，认为有改善的比例分别为八成三和九成四。

　　二、当前我市依法行政工作中存在的主要问题

　　总的来看，通过市政府及其行政管理部门近年来的共同努力，全市的依法行政工作取得了明显成效，法治政府建设步伐进一步加快。但通过调研发现，我市全面推进依法行政工作与《纲要》、《决定》确定的目标和要求相比还有一定差距，还存在一些不足之处和需要解决的问题。

　　(一)行政决策民主化、科学化程度有待进一步提高

　　第一，公众参与决策的程度还不够高。根据广州社情民意研究中心的民意调查报告，对政府“行政决策”的评价包括“政府决策的公开情况”、“政府决策前后听取公众意见”和“政府决策的听证制度”3项指标。调查显示，受访市民对“政府决策的公开情况”比较满意，但对“政府决策前后听取公众意见”和“政府决策的听证制度”评价都不高。在征求意见座谈会中，部分人大代表、政协委员反映听证制度的施行还存在一定问题，如在政府召开的不同听证会上经常会出现熟人熟面;有的听证走形式;听证代表的产生不透明、不公正、不具代表性等。

　　第二，行政决策专家咨询论证制度有待进一步完善。目前，市政府已建立决策咨询专家库和法律咨询专家库，专家咨询论证已经成为决策的一个基本环节，但在具体操作过程中，专家的挑选方式与标准、专家论证的水平与质量均存在一定问题。有人大代表提出，现在专家论证存在“谁请就为谁说话”的现象，在一定程度上影响了专家论证的信用度。

　　第三，行政决策的监督和责任追究制度尚未完全到位。目前，我市的决策监督机制还不够健全，政府在做出重大决策后，较少对决策的实施效果进行客观评价，且缺乏有效的决策失误责任追究机制。

　　(二)行政许可制度改革尚需进一步深化

　　第一，依法实施行政许可有待进一步加强。有的部门实施行政许可还存在没有严格按照法定条件、程序、时限进行的情况;有的部门存在以“备案”等名义搞变相审批或审批权力上收的情况;一些依法应当实行并联审批的行政许可事项尚未进行整合，仍然处于分散状态，审批流程有待进一步优化。

　　第二，审批部门之间的协作有待进一步加强，行政机关向社会提供行政服务方面的规章制度需要进一步完善，行政服务的规范化、法定化有待进一步加强。

　　第三，市政务服务中心窗口建设发展不平衡。虽然各部门在进驻政务中心以后服务态度明显好转，窗口服务水平大幅提升，但仍存在部分行政管理部门的行政许可事项仍未集中到政务中心，个别同志处理群众反映的问题不够及时、作风还不够踏实等问题。

　　第四，重事前审批、轻事后监管现象仍然存在。有人大代表指出，部分行政审批部门将主要精力放在如何办理许可证和有关批文方面，但发放许可证之后，对被许可人是否严格按照规定从事行政许可事项的活动，监管力度还不够。此外，有的部门还存在行政许可事项被依法取消后，后续监管缺位的情况。

　　(三)行政执法需进一步规范，行政执法监督力度需要进一步加强

　　第一，有的行政管理部门及其工作人员在行政执法过程中仍然存在违法违规现象。在民意调查中，有受访市民和企事业人员认为，政府部门在行政执法过程中的违法违规现象主要集中在“互相踢皮球、拖延推诿”、“借工作之便吃、拿、卡、要、报”等问题上;希望重点改善“执法不严”、“权力与利益挂勾”和“对行政权力的监督和制约机制不健全”等问题。

　　第二，对于选择性执法、行政不作为等现象缺乏有力监督和相应的责任追究制度。有人大代表、政协委员提出，有的行政管理部门及其工作人员存在选择性执法的情况，有违法律公平公正的精神，但对这些现象目前还没有有力的监督制约手段。

　　(四)政府信息公开工作仍需进一步推进

　　第一，选择性公开部分政府信息的现象仍然存在。《广州市政府信息公开规定》第六条规定了政府信息以公开为原则、不公开为例外，公开方式分为主动公开和依申请公开。有人大代表提出，对主动公开的信息，有的政府部门往往带有一定的选择性;部分政府部门网站公布的文件和信息长时间没有更新，导致一些市民在迫切需要掌握某些信息时却难以获取;有政协委员提出，对于依申请应当公开的信息，时常出现有市民依法申请，但无人回应的情况。

　　第二，政府信息公开形式不够多样化，不能完全满足人民群众获取信息的要求。政府信息公开的手段大多限于宣传条幅、公告栏、公告手册、政府部门网站等，运用知名互联网站和新闻媒体公布的政务信息比重不大，致使市民群众和企业获得政务信息的渠道不够畅通，有些已公开的信息不能收到预期的社会效果。

　　(五)基层政府法制机构力量比较薄弱，与依法行政的要求存在一定差距

　　各区、县级市政府法制机构的设置与其法制建设的任务不相适应。目前，除天河区政府以外，其余均未单独设立法制机构，多与政府办公室合署办公。机构不独立、职能交叉，直接影响到政府法制机构职能作用的有效发挥。人员编制与所承担的工作任务也不相适应，导致一些工作难以开展。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第32条规定：“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。”但目前大多数区、县级市政府办公室内设法制科的工作人员一般只有2-4名(含借调)，多数区、县级市办理复议案件的仅有一到两名兼职人员，难以达到国家法律法规关于行政复议人员数量的要求。

　　三、全面推进依法行政，加快法治政府建设的建议

　　为全面贯彻落实国务院《纲要》和《决定》，进一步推进依法行政、加快法治政府建设，使广州市成为全国依法行政的排头兵，提出以下建议。

　　(一)进一步增强依法行政意识，完善法律学习和培训制度，不断提高依法行政能力

　　第一，要加大依法行政宣传力度，进一步提高行政机关工作人员对依法行政的认识，建立健全政府法制宣传的工作制度，有效利用各种媒体，拓宽宣传渠道，为依法行政营造良好的社会氛围。

　　第二，要进一步完善领导干部学法用法制度，坚持和健全各级领导干部集中学法制度，提高领导干部依法行政的意识和能力，切实做到领导干部带头守法用法。要将依法行政列入各级干部培训的必修课程，制订年度培训计划，有组织、分步骤地对公务员尤其是行政执法人员进行依法行政知识培训，全面提高公务员队伍的法律素质。

　　(二)坚持依法决策、民主决策、科学决策，尽快完善重大事项行政决策程序

　　第一，要依法建立和完善行政决策听证制度和社会公示制度。要注重听取主要利益相关者，特别是行政相对人的意见。要合理规范听证会代表的挑选程序，积极向社会公开听证结果和听证意见采纳情况，建立听证会代表意见的回应制度，保证听证和公示过程的公开和透明。

　　第二，要处理好政府决策与人大决策的关系。2009年10月15日，市人大常委会颁布了《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法(2009年修订)》(以下简称《办法》)。根据该《办法》的决定，市政府对于涉及人口、环境、资源等方面的重大措施以及教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展规划及重大措施等方面的重大决策，应提交人大常委会审议通过后才能实施。

　　(三)深化行政审批制度改革，加强行政审批监督，努力推进服务型政府建设

　　第一，要进一步规范审批程序、优化审批流程、提高审批效率、实现审批信息共享，建立起科学合理、规范高效的行政审批运作机制，尤其是要理顺、简化政府内部运作机制。加强政府各审批部门的沟通与联系，对行政审批事项依法由两个以上行政部门审批的项目进行整合，从分散到集中，改串联为并联，改部门及其内部机构分割审批为整体统一审批，对审批流程进行进一步优化。要充分发挥政务服务中心这一平台作用，推进全市政务服务体系建设。应坚持把政务服务中心管理模式作为建设服务型政府、实现“阳光政务”的主要方式，在市、区(县级市)、镇(街道)三个层次有计划、按步骤地展开，实现各类审批“一个窗口进、一个窗口出”的目标，全面提升政府行政审批质量和效率。

　　第二，要强化行政审批监管，实行审批和监管相分离。行政审批部门要强化审批后的监管，监督检查取得行政许可的单位或个人依法从事行政许可的活动，建立审批监督档案机制，实行审批和监管相分离，审批人员和监管人员不能身兼两职，防止自己审批、自己监管。针对取消行政许可项目后的后续监管问题，政府部门要加强行政指导和行政服务，通过充分发挥行业协会、中介组织的作用等措施加强后续监管工作，避免出现管理空档。

　　(四)强化行政执法监督，完善监督机制，加强对行政执法权的规范和制约

　　第一，要开展经常性行政执法监督，扩展监督范围。除对行政违法行为进行监督外，还要加强对选择性执法、运动式执法、行政不作为等不正常现象的监督力度，加强事前监督和事中监督，防患于未然。积极开展行政执法争议和矛盾的协调，明确执法权限和责任，化解执法矛盾，杜绝多头执法、重复执法和执法打架情况的发生。

　　第二，要严格实施《广州市行政执法责任追究办法》和《广州市行政执法自由裁量权规定》，全面落实行政执法责任制，进一步规范行政执法行为。根据法律、法规对行政执法职能和要求的调整变化，将行政执法责任及时分解落实到行政执法机构及行政执法岗位。加大对行政执法责任制执行情况的评议考核力度，将市民群众的满意度作为衡量行政机关执法状况的重要标准之一。

　　(五)打造“阳光政府”，进一步完善信息公开管理机制，努力实现政府信息工作公开透明

　　第一，领导干部要进一步转变思想观念，充分认识信息公开对于促进经济发展、政治民主和社会进步的重要意义，使“依法公开”逐步成为政府公务人员的基本理念。

　　第二，要完善信息公开管理机制。要建立和完善信息公开机制，凡依法应当公开的信息一律及时公开，及时更新信息内容，建立相应的归类查询制度。建议在网站上，以专栏的形式，及时发布群众急需的信息，建立与群众的经常沟通机制。要强化服务意识，把信息公开工作当成向社会公众提供的服务，做到向市民群众提供信息及时和便民。

　　(六)加强区、县级市政府法制机构建设

　　国务院《纲要》、《决定》赋予了政府法制机构在推进依法行政中“统筹规划、部署落实、督促检查、协调指导”的职能。因此，应当加强基层法制机构队伍建设，加大培训力度、不断提高队伍的法律素质和业务能力，使基层政府法制机构的机构设置、人员编制、人员素质、办公条件与其职责任务相适应,与推进依法行政工作的要求相适应。