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食品安全,“共治”是“共享”的必由之路
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  来源:光明网-理论频道

  中共中央党校经济学教研部杨振

  2017年全国食品安全宣传周于6月29日启动。食品安全一直是政府、社会和人民都关注的重点之一。在2017年1月3日,习近平总书记对食品安全工作作出重要指示,民以食为天,加强食品安全工作,关系我国13亿多人的身体健康和生命安全,必须抓得紧而又紧。在今年的政府工作报告中,李克强总理也指出,食品药品安全事关人民健康,必须管得严而又严。确保食品安全是民生工程、民心工程,也是各级党委、政府义不容辞之责。食品安全问题一直以来备受社会各界关注,但食品安全问题到底如何产生又该如何治理,却一直以来争论不断。理论上表明,市场机制在一定程度上可以提高食品安全水平,但现实中食品安全问题却又在市场中频频出现。这说明仍存在一些影响市场机制发挥的制度性障碍,需要通过政府监管这只“看得见的手”弥补不完善的市场机制。

  一、食品安全问题形成的诱因市场机制受阻诱发食品安全问题

  市场机制的两个重要组成部分:价格机制和竞争机制的受阻,影响了食品安全。首先,市场价格机制受阻引致食品安全问题。价格机制在市场机制中居于核心地位,而食品是受政府管价格制的“重点区”。食品涉及生活的各个方面,食品的价格也是普通民众和政府都非常关心的内容。食品支出是居民日常生活支出的重要组成部分,2015年农村居民恩格尔系数为0.371,城镇居民恩格尔系数为0.348。食品支出仍占居民消费支出很大一部分,政府也通常因此会对食品价格进行上限管制,企业会因此改变其行为策略:一方面改变产品包装,如通过改变产品包装及品类来规避价格管制;另一方面,降低产品质量水平,缩减相对成本以应对价格管制,企业通常会选择在民众肉眼难以分辨的质量方面进行成本缩减。其次,市场竞争机制受阻也引致食品安全问题。市场竞争机制的优点在于“惩恶扬善”,在奖励机制与惩罚机制约束下,食品安全能够较好得到保障。在竞争不充分条件下,奖励机制和惩罚机制就无法有效发挥约束作用。人们对商品的购买是一个“用钱投票”来奖励企业生产的过程,由于信息不对称,人们无法有效识别“高质量”的食品,因而无法通过购买行为奖励厂商,供应商无法因提供“高质量”食品获得额外经济利润,奖励机制受阻了。同时,现有监管机制下,即便企业被发现提供“不安全”食品,面临的经济处罚也通常较小。与提供“不安全”食品的成本节省和获取利益相比,事后的惩罚明显不足,提供“不安全”食品反而成为既定约束条件下企业的理性决策。因此,竞争机制无法发挥作用也导致了食品安全问题。

  不合理产业组织结构也影响了食品安全。食品行业通常产业集中度比较低,属于比较分散、竞争相对充分的产业。在这样的市场结构下,企业创新不足更容易面临低水平价格竞争,而价格竞争最显著的导向就是成本降低,质量降低是成本降低的一个外在表现。食品产业的进退出壁垒都非常低,是导致食品安全问题的重要产业组织特征。食品行业进入壁垒通常比较低,固定资产投入较小,技术水平要求较低,对企业最小规模要求也不高。食品行业的退出壁垒也较小,资产专用性程度低,企业转产相对较容易。在这样的产业组织结构下,质量控制水平相对低的小企业往往采取“打了就跑”策略:一旦食品行业出现正的经济利润,大量小企业就涌入市场赚取经济利润,等行业利润为零又立刻退出。这种策略下,企业难以在食品质量上进行长期投资,食品安全变成了潜在忧患。声誉机制失效潜在威胁食品安全。企业的声誉是一种无形资产,出于对企业声誉的信任,消费者在进行购买决策时的搜寻成本会大大降低。

  声誉机制要发挥作用,最重要的是声誉损害必须要付出代价。现实中许多食品安全问题被曝光以后,厂商声誉受损,但并不没有为此支付高额的代价。品牌是企业声誉的重要内容,也是产品质量的象征。对企业来说,品牌是一种权利。为了让自己的产品与其他企业产品区别开来,企业会注重对品牌的培育。在品牌可以得到有效保障、不被随意复制的情况下,生产“高质量”的产品是与企业利润最大化目标相一致的,因此品牌声誉约束下的企业行为不会衍生食品安全问题。当前,知识产权保护体系并不健全,企业品牌维护成本非常高。而小企业利用大企业积累的品牌声誉进行食品制造和销售,对声誉高品牌的非法利用则成为低成本、高收益的行为方式。若无法保护品牌声誉,品牌被非法利用也得不到相应处罚,这也将蕴含着巨大的食品安全问题。

  二、解决食品安全问题需多管齐下解决食品安全问题要依靠市场

  实践告诉我们,食品安全保障较好的国家和地区,通常也都是市场经济较发达的地方。越是市场经济不发达的地方,食品安全问题越严重。食品安全面临的最大问题首先是“吃不饱”,而食品安全问题的核心在于“吃不好”,只有在“吃得饱”的情况下才能有资格谈论食品安全问题。与计划经济相比,市场经济能够保障充足的食品供给,这是食品安全的前提保障。没有市场经济,不但食品安全无从谈起,基本的食品数量保障都难以维持。

  市场经济还为食品安全的技术创新提供了保障,降低了食品安全事故发生的概率。食品企业在竞争过程中存在创新动力,不断在食品加工、储藏、运输、销售等各个环节进行革新。食品加工过程一般都是在现代化工厂中进行,企业使用的各种消毒、灭菌措施,是家庭生产根本不具备的条件;在食物储藏过程中,企业也创造了许多有利于食物保鲜的技术手段;在食物运输环节,现代化的冷链运输、冷藏保鲜技术也都是市场竞争下企业创新的结果。市场经济体制下一系列的创新,大大提高了食品安全。

  解决食品安全问题也要依靠企业和企业家。没有任何人像企业家一样真正愿意为消费者提供高品质的产品。在一个运转良好的市场上,提供优质食品的企业能够被市场上的消费者识别出来,在竞争中具有相对优势,而提供“不安全”食品的企业则会在竞争中被淘汰掉。企业在竞争和淘汰体系下,存在提高食品质量的动机。但现实的市场机制并不完美,公众和市场在识别哪些企业提供的是优质产品、哪些企业提供的是“不安全”产品上存在困难,即信息不对称阻碍了市场机制的运行。随着企业生产规模和销售区域的扩大,企业与消费者之间信息不对称更加严重,企业即便提供了“不安全”食品,由于消费者难以获得相关信息,也难以对企业做出“不购买”的惩罚。在这样的情形下,生产者生产高质量产品不会产生额外收益,生产“不安全”食品不会得到相应处罚,因而在扭曲的市场均衡状态下,食品供给就会呈现质量普遍偏低的现象。如果生产者与消费者信息对称,消费者可以明确识别食品优劣,那么就会给提供高质量食品的企业以激励。现实中,越来越多的第三方机构出现,弥补消费者和生产者之间的信息不对称(如各种点评平台提供的消费者评价信息),从而实现信息平台、消费者、生产者的“三赢”局面。

  逐利的企业积极参与食品安全标准制定,是保护高质量食品供给者的利益,在一定程度上会减少食品安全问题。食品安全标准是一种市场进入壁垒,也并非全部都由管制机构制定。通常情况下,逐利企业要想保证其收益也会参与安全标准制定。有了一定的食品安全标准作为市场进入障碍,低于此标准的企业难以进入市场进行竞争,在位企业就可以享受到因提供高标准、高质量的产品而产生的利润。食品安全标准的制定还是一个动态过程,企业在食品安全方面进行创新、降低提供安全食品成本后,会积极主动要求进行食品安全标准的修订,只有提高食品安全标准,企业的创新才能得到保护。

  解决食品安全问题更要依靠政府监管。缺乏完善统一权威的监管体制和制度,是导致食品安全问题的制度诱因。食品安全信息是政府应当提供的一个公共产品,了解食品安全信息有助于降低消费者的鉴别成本和搜寻成本。政府在提供“信息”这一公共产品上有天然的优势,靠企业提供食品安全信息则会遭遇市场失灵。披露食品安全信息,就是要告诉消费者哪些是安全食品,哪些是不安全食品,消费者了解到这些信息后,会理性地做出买与不买的决策,这是市场经济的逻辑。加强政府在食品质量信息上的收集和发布,对以低质量食品破坏市场竞争失序的企业进行监管,是解决食品安全问题的制度保障。